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官方解讀:政府購買服務與PPP的異同

財政部綜合司 15464 2019年08月23日
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政府購買服務與政府和社會資本合作模式(PPP)有什么共同點?

一是均以轉變政府職能、動員社會力量、改善公共服務為目標,旨在解決政府直接提供公共服務模式存在的服務短缺和低效問題。二是均采取引入社會力量參與,形成競爭機制和多元互動治理模式。三是政府與市場主體之間關系均為基于合同等契約化方式建立的法律關系。

政府購買服務與PPP在項目性質方面有什么不同?

政府購買服務項目中的服務是指狹義的、無形的服務,以即時生產、即時消費為主要特征。PPP項目的主要內容是有形的公共工程建設及(或)運營。

我國目前的PPP項目大致分為兩種情況。比較常見的情況是,政府方與社會資本方合作通過建設并運營公共工程來提供公共服務,項目直接涉及新供給能力的創造,所提供服務直接依賴公共工程作為載體。還有一種情況是,政府方將現有公共工程項目交由社會資本方運營,以求提高運營效率、改善公共服務質量。在這兩種情況中,公共服務提供直接依賴特定公共工程建設及(或)運營,相關合同則對其作出明確規定。

在政府購買服務項目中,政府直接向具有服務提供能力的社會力量或事業單位購買服務,服務提供實行結果導向管理,購買合同本身不涉及是否進行相關公共工程建設,承接主體以其現有服務能力作為承接項目的條件和競爭力。例如,政府向養老院購買養老服務,向學校購買教育服務,向演藝機構購買公益演出服務等,并不需要去建設養老院、學校或劇院,而這通常是PPP項目提供相關公共服務必須要做的事情。

購買服務與PPP在政府支出責任方面有什么不同?

實施政府購買服務項目,政府負有支出責任,通過以預算資金支付服務費用的方式向承接主體購買服務,遵循先有預算、后購買服務的原則,對政府購買服務支出占年度財政支出的比例不作限制。

在PPP項目中,政府通過使用者付費、政府付費和可行性缺口補助(政府與使用者共同付費)等方式向社會資本支付對價,雙方合作提供公共服務。PPP項目遵循‘先采購后預算’的原則,先通過公開競爭性方式選擇社會資本方,再將合同約定中的政府支出事項納入中長期財政規劃和年度預算安排。政府在PPP項目中的支出事項通常包括股權投入、運營補貼、風險分擔、配套投入等。按照現行規定,本級政府每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任,占一般公共預算支出比例應當不超過10%。

政府購買服務與PPP在主體間關系和合同期限方面有什么不同?

在政府購買服務項目中,政府與服務機構之間建立平等買賣和短期合作關系,服務機構負有按照約定具體提供服務的責任并相應承擔服務提供過程中的風險,政府負有履約管理和監督的責任,需要指導和督促服務機構做好服務提供工作,確保服務數量和質量。政府與服務機構單次合作期限較短,需要與年度預算和中期財政規劃相匹配,通常為1年,按現行規定最長不超過3年。

PPP項目強調投資、建設、運營全生命周期管理,通常需要政府與社會資本方建立長期合作關系,合同期限一般不少于10年。在此期間,PPP項目可能會面臨需求變動、價格調整、法律更改等各種可能的風險,因此,政府與社會資本方的合作特別注重激勵相容、收益共享和風險分擔,在政府和社會資本方之間合理地分配風險,并盡可能有效地控制風險。

政府購買服務與PPP在合作主體方面有什么不同?

在政府購買服務項目中,與政府進行合作、提供服務的主體既可以是企業等以營利為目的的私人部門,也可以是非營利的社會組織,還包括按事業單位分類改革應劃入公益二類或轉為企業的事業單位。推進政府購買服務改革,引導社會力量參與公共服務提供,社會組織自然不可或缺。而允許公益二類或從事生產經營活動的事業單位承接政府購買服務,意義在于,這既有利于支持事業單位改革和轉型發展,也有利于為推廣政府購買服務培育更多合格的市場化承接主體。

PPP系政府與社會資本之間的合作,其中政府及其所屬部門、事業單位通常作為項目實施機構和政府方簽約代表,事業單位不能作為社會資本方參與PPP項目。

為什么說PPP項目中的政府付費不屬于政府購買服務制度范疇?

從行為性質上看,PPP項目中的政府付費是指政府根據PPP項目合同履行相應支付義務的行為。從分類上看,PPP項目中的政府付費,是三種項目回報機制中的一種,是指政府以公共資金、資產、資源作為社會資本提供公共服務的對價。而政府購買服務是‘專有名詞’,與PPP是并列的概念。鑒于兩者在項目性質、預算管理、合作主體、合作期限、操作程序等方面存在較大差異,宜分別加以規范。

哪些事項不應實施政府購買服務?

以下各項不得作為政府購買服務的內容并列入指導性目錄:

(一)不屬于政府職責范圍的服務事項;

(二)應當由政府直接履職的行政管理性事項,包括但不限于行政決策、行政執行、行政監督等事項;

(三)政府采購法及其實施條例規定的貨物和工程;

(四)同時包含服務與工程的項目;

(五)融資行為;

(六)購買主體的人員聘用,以勞務派遣方式用工,以及設置公益性崗位等事項;

(七)由政府提供的效率效益明顯高于通過市場提供的服務事項;

(八)法律法規規定的其他不得作為政府購買服務內容的事項。

以上第(二)至(八)項中,屬于政府職責范圍的事項,應當通過符合國家有關法律法規規定的規范方式實施。比如,政府開展公共工程項目,應當優先考慮通過合法合規的政府和社會資本合作(PPP)模式實施;確需政府使用財政性資金投資的工程項目,應當采取政府采購方式規范實施。再如,政府設置(購買)公益性崗位。這是國家對某些社會群體的就業扶持政策,需要認真落實,但是不應將其作為政府購買服務的內容。當然,對于哪些事項不能購買,隨著政府購買服務工作的實際推進,在對具體事項的認識上可能還會有變化。

發布人:PPP服務平臺
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