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解讀國家發改委1098號文:提高PPP決策科學性 加強全過程規范性管理

中國經濟導報 15677 2019年08月08日
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嚴格執行《政府投資條例》、《企業投資項目核準和備案管理條例》、《政府信息公開條例》以及1098號文件的規定,已經成為規范的PPP項目實施的不可或缺的必要條件。--京都律師事務所高級合伙人劉敬霞

近年來,PPP項目在我國基礎設施補短板和提供公共服務方面,通過激發社會有效投資,發揮了很重要的作用。但實際操作中,也出現了一些不盡如人意的問題,尤其是在PPP項目與政府以往對固定資產投資項目的前期工作和建設管理程序銜接方面,由于規則的模糊性等原因,各地困惑不解,做法差異很大。

日前,國家發展改革委發布了《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》(發改投資規〔2019〕1098號)(以下簡稱“1098號文件”》,對PPP項目的投資和建設管理中的問題進行了進一步明確。

1098號文件主要依據《政府投資條例》和《企業投資項目核準和備案管理條例》、《政府信息公開條例》三部法規,同時綜合了《國務院辦公廳關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》、《國務院辦公廳關于推進重大建設項目批準和實施領域政府信息公開的意見》等規范性文件關于PPP項目投資決策科學性及投資和建設管理的要求,文件主要以基礎設施補短板、防范化解地方政府隱性債務,以及PPP項目投資和建設管理、投資決策科學性角度為出發點,從PPP項目的可行性論證與審查、決策程序、實施方案審核、社會資本遴選、項目資本金及項目納入全國投資項目在線審批監管平臺統一管理和監督、懲戒違規失信行為等方面進行了規范,并指出了什么是不規范的PPP項目及其后果。

可行性論證是PPP項目實施前期首要步驟

近年來國內推廣PPP模式中出現的一些問題,很重要的一個原因是沒有深入開展可行性研究論證,有些項目甚至在沒有可行性研究報告的情況下即開始實施。對此,1098號文件從PPP項目涉及公共資源配置和公眾利益保障的角度,要求全面、深入開展PPP項目的可行性論證和實施方案審查,規定對PPP項目建設的必要性、可行性等重大事項須由政府研究認可,而且要求所有擬采用PPP模式的項目,均要開展可行性論證,通過可行性論證而且適宜采用PPP模式的項目,方可采用PPP模式建設實施。

對于項目采用PPP模式進行可行性分析和論證的內容,1098號文件規定既包括對經濟社會發展需要、規劃要求、技術和經濟可行性、環境影響、投融資方案、資源綜合利用、是否有利于提升人民生活質量等方面進行分析論證,也要從政府投資的必要性、政府投資方式的比選、項目全生命周期成本、運營效率、風險管理以及是否有利于吸引社會資本參與等方面對項目是否適宜采用PPP模式進行分析論證。

對于1098號文件提到的“政府研究認可的方式”,筆者認為應該指發改部門和其他有關部門通過投資項目在線平臺辦理的政府投資項目審批、核準手續以及企業通過在線平臺完成的備案告知手續和政府對PPP項目實施方案的批復手續,也包括財政部要求的物有所值評價和財政承受能力論證等手續。

對于實務界感到困惑的項目可行性論證與PPP實施方案之間的關系,1098號文件明確:“實行審批制管理的PPP項目,在可行性研究報告審批通過后,方可開展PPP實施方案審查、社會資本遴選等后續工作。實行核準制的PPP項目,應在核準的同時或單獨開展可行性論證和審查。實行備案制的PPP項目,應單獨開展可行性論證和審查。”

PPP項目要依法履行審批核準備案程序

1098號文件要求PPP項目要嚴格依法依規履行項目決策程序,嚴格按照《政府投資條例》、《企業投資項目核準和備案管理條例》規定執行固定資產投資項目的審批、核準、備案程序。采取政府資本金注入方式的PPP項目,按照《政府投資條例》規定,實行審批制;列入《政府核準的投資項目目錄》的企業投資項目,按照《企業投資項目核準和備案管理條例》規定,實行核準制;對于實行備案制的企業投資項目,擬采用PPP模式的,要嚴格論證項目可行性和PPP模式必要性。

根據國家發展改革委此前對于“《政府投資條例》和PPP的五大關系”的官方解讀,在國家目前沒有出臺專門針對PPP模式的法律法規的情況下,《政府投資條例》和《企業投資項目核準和備案管理條例》是目前我國法律效力最高、與PPP關系十分密切的行政性法規。作為我國固定資產投資項目組織實施的一種方式,PPP項目本身的決策亦應執行《政府投資條例》和《企業投資項目核準和備案管理條例》的規定。

對于使用政府財政預算安排的資金由政府采取資本金注入方式(《政府投資條例》明確“對確需支持的經營性項目,主要采取資本金注入方式”)投資的PPP項目(包括新建、擴建、改建、技術改造等固定資產投資項目),實行審批制管理,在項目可行性研究報告審批通過后,開展PPP實施方案審查。筆者理解,按照《政府投資條例》規定,此類政府投資項目,項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計,保證前期工作的深度達到規定的要求,按照政府投資管理權限和規定的程序,報投資主管部門或者其他有關部門審批。但1098號文件對于“項目單位”如何確定并未明確,實務中還需要進一步依法找到可行的確立方式。

對于政府雖然采取資本金注入方式投資但僅提供服務而不涉及固定資產投資建設的PPP項目(如由政府與社會資本合作出資提供純粹養老服務的PPP項目),因為非固定資產投資項目并不一定歸屬發改部門管理,但鑒于1098號文件規定所有擬采用PPP模式的項目,均要開展可行性論證。筆者認為,對該類PPP項目采用PPP模式的必要性和可行性應該在實施方案中進行論證。另外,有些PPP項目雖然沒有政府資本金注入,但是使用了政府補助或貸款貼息的,也屬于《政府投資條例》相關條款規范的范圍,對其可行性論證和及決策程序,筆者認為應該根據具體情況而定。

1098號文件明確規定:未依法依規履行審批、核準、備案及可行性論證和(實施方案)審查程序的PPP項目,為不規范項目,不得開工建設。

1098號文件同時強調了上位法《政府投資條例》和《企業投資項目核準和備案管理條例》對于固定資產投資項目的審核備要求,明確規定“不得以實施方案審查等任何形式規避或替代項目審批、核準、備案,以及可行性論證和審查程序”。

項目資本金規定要嚴格執行,防止過度舉債融資

1098號文件強調,各行業固定資產投資項目資本金必須滿足國務院規定的最低比例要求,防止過度舉債融資,PPP項目的融資方式和資金來源應符合防范化解地方政府隱性債務風險的相關規定,不得通過約定回購投資本金、承諾保底收益等方式違法違規變相增加地方政府隱性債務,嚴防地方政府債務風險。

不規范的PPP項目不得開工建設。1098號文件指出,未依法依規履行審批、核準、備案及可行性論證和審查程序的PPP項目,為不規范項目,其后果是不得開工建設。未錄入全國PPP項目信息監測服務平臺的項目亦為不規范項目。

依托在線平臺落實PPP項目信息公開

1098號文件以全國投資項目在線審批監管平臺(以下簡稱“在線平臺”)為抓手,指出依托在線平臺建立全國PPP項目信息監測服務平臺加強PPP項目管理和信息監測。除涉密項目外,所有PPP項目均須使用在線平臺生成的項目代碼辦理項目各項審核備手續。不得以其他任何形式規避、替代PPP項目納入在線平臺統一管理。

對于全國PPP項目信息監測服務平臺信息審核,1098號文件規定實行屬地管理,原則上由項目實施主體所在地同級發改部門負責取在線監測、現場審核等方式審核項目單位填報的項目信息,并加強對PPP項目實施情況的監督檢查。

對于通過項目審批、核準或備案,以及可行性論證、實施方案審查的PPP項目,依托在線平臺,重點公開PPP項目的批準服務信息、批準結果信息、招標投標信息,以及施工、竣工等有關信息,實現全國PPP項目信息定期發布、動態監測、實時查詢等功能,便于社會資本、金融機構等有關方面更好參與PPP項目。

加強PPP項目監管,堅決懲戒違規失信行為

1098號文件要求,政府應依法依規履行承諾,不得擅自變更合同約定的政府方責任和義務。同時,要根據PPP項目合同約定加強對社會資本方履約能力的全過程動態監管,防止因社會資本方超出自身能力過度投資、過度舉債或因公司股權、管理結構發生重大變化等導致項目無法實施。將依照規定將存在嚴重失信行為的地方政府、社會資本,通過“信用中國”網站等平臺向社會公示,由相關部門依法依規對其實施聯合懲戒。

嚴禁通過設置“短名單”、“機構庫”等方式限制選擇PPP咨詢機構的自主權。對于現在許多地方存在的以設置“短名單”、“機構庫”等方式限制自主選擇PPP咨詢機構的做法,1098號文件要求指導監督PPP咨詢機構嚴格執行《工程咨詢行業管理辦法》,通過在線平臺履行法定備案義務、接受行業監督管理,指導監督PPP咨詢機構資信評價工作,引導PPP咨詢機構積極參與行業自律管理,指導有關方面通過充分競爭、自主擇優選取PPP咨詢機構,嚴禁通過設置“短名單”、“機構庫”等方式限制社會資本方、金融機構等自主選擇PPP咨詢機構。同時規定,對PPP咨詢機構不履行備案程序和違反合同服務、關聯回避、質量追溯、反壟斷等規定以及違反《政府投資條例》決策程序規定、咨詢或評估服務存在嚴重質量問題影響項目決策實施的,要嚴格按照規定給予處罰。

適逢《政府投資條例》自7月1日起正式實施,嚴格執行《政府投資條例》、《企業投資項目核準和備案管理條例》、《政府信息公開條例》以及1098號文件的規定,已經成為規范的PPP項目實施的不可或缺的必要條件。

(作者劉敬霞系京都律師事務所高級合伙人)

發布人:PPP服務平臺
標簽:PPP規范
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