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深挖財金92號文在PPP項目核查中的問題和應答

網絡 15349 2019年08月08日
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本期從項目信息核查角度,解讀《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金(2016)92號)。

《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金(2016)92號)第二章 第五條:“新建、改擴建項目的項目實施方案應當依據項目建議書、項目可行性研究報告等前期論證文件編制;存量項目實施方案的編制依據還應包括存量公共資產建設、運營維護的歷史資料以及第三方出具的資產評估報告等。”

解讀的基礎:(1)在我國,先有項目立項(此處指可研得到批復、一些交通項目的申請報告得到核準),再確定是否采用PPP模式,是目前PPP的主流、普遍實踐。(2)全國PPP綜合信息平臺項目管理庫和儲備清單,是對財金(2015)166號文中項目庫(基本信息、儲備庫、執行庫)的完善。

解讀一:財金(2016)92號第五條中“項目建議書、項目可行性研究報告等前期論證文件”是指經有權職權責的行政主管部門批復(一些交通項目經核準)、審核通過的前期論證文件(以下均用可研報告來指代),而非它們的工作過程稿。考慮到編制PPP實施方案仍需要進一步調查研究,并且是物有所值評價和財政承受能力論證的基礎,因此物有所值評價的專家評審時間、審核通過時間、財政承受能力論證的審核通過時間、實施方案被本級政府審核通過時間就不應該與可研報告批復時間間隔很短,更不可能是同一天,絕不可能早于可研報告批復時間。如果可研等前期論證材料不經批復確認,恐難以依據它們以及經必要的進一步調研來做好實施方案;實施方案不好,難以進一步開展“兩評”及反饋完善實施方案,并最終使實施方案得到本級政府審核通過。其中,定性物評專家會沒法開好、定量物評沒法評價好、財承沒法論證好。目前,實施方案比經批復的可研糙,以及反之情況,這2種現象都存在,需要各方共同努力解決。兩個材料的咨詢公司、甲方(行業部門、實施機構)內部相關單位之間、材料審核部門等都要按相關政策法規要求認真做、實事求是做、必要時“紅紅臉、出出汗”。還要推動加強聯評聯審,充分發揮行業主管部門、有關專項內容行政主管部門等的積極性和作用。

解讀二:實施方案的不少關鍵內容源于可研報告,對于可行性缺口補助類和使用者付費類PPP項目,其中一項關鍵內容就是使用者付費、第三方付費等市場收入應來源于可研報告。因為PPP注重風險分擔、專業的人做專業的事、鼓勵創新,所以實施方案里的市場收入經合理、科學測算,可以與可研報告中的市場收入值有所不同。但是,不能可行性缺口補助類和使用者付費類項目實施方案里有市場收入,而作為實施方案編制依據的可研卻沒有測算市場收入。僅做國民經濟評價、不做財務分析的可研主要針對沒有市場收入的公益性項目,這種項目及其它突然在實施方案中冒出大量收入的項目,不應該或不適合成為“解讀二”里的可行性缺口補助類、使用者付費類PPP項目。當然,這是大面上的判斷,實踐中肯定存在特例,對于這種特例,要在實施方案中充分論證市場收入測算的合理性、科學性和實施后可獲得性等。

解讀三:擬采用PPP模式的項目應按財金(2015)166號、財金(2016)92號、財金(2017)1號、財辦金(2017)92號、財金(2019)10號的要求和精神等,盡早及時把相關基本信息、進入PPP流程前相關資料(例如可研及其批復)錄入和上傳全國PPP綜合信息平臺項目儲備清單。在完成“兩評”相關程序后,及時在線申請進入項目管理庫,并利用申請進入管理庫期間的時間,根據兩評完善實施方案后將實施方案報本級人民政府審核通過,以及可以同步準備采購社會資本相關材料。“兩評”經審核通過,項目就可入管理庫,不需要等到本級政府審核通過實施方案才申請入庫。

財金(2016)92號文第5條是一項重要的政策,在被修訂前,應當得到繼續執行。在項目信息核查工作中要得到繼續執行。做好項目是個系統工程,需要各相關方都守初心、擔使命,講情懷,有能力,共同促進PPP事業和市場高質量發展。

作者:傅平 財政部PPP中心 處長

發布人:PPP服務平臺
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