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發改投資1098號文:PPP項目的管轄權再度向發改委傾斜

楊老師的基建課堂 18300 2019年07月09日
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7月1日,國家發展改革委發布了《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》,即發改投資規〔2019〕1098號文(以下簡稱1098號文)。此文的發布,可以說是《政府投資條例》(國務院令第712號)對于PPP項目產生影響的補充,但更為微妙的是,1098號文的發布標志著PPP項目的管轄權再度向發改委傾斜,數度難產的PPP條例也可能再次受到波及。

一、可行性論證,究竟論證的是什么?

1098號文中,發改委提出了之前沒有的新概念,即“PPP項目可行性論證”,并且提出:所有擬采用PPP模式的項目,均要開展可行性論證。通過可行性論證審查的項目,方可采用PPP模式建設實施。

從PPP項目可行性論證的要求來看,論證一個項目是否適宜以PPP模式實施,需要從經濟社會發展需要、規劃要求、技術和經濟可行性、環境影響、投融資方案、資源綜合利用以及是否有利于提升人民生活質量等方面,對項目可行性進行充分分析和論證,也要從政府投資必要性、政府投資方式比選、項目全生命周期成本、運營效率、風險管理以及是否有利于吸引社會資本參與等方面,對項目是否適宜采用PPP模式進行分析和論證。這些論證要求,看起來與PPP項目的實施方案中有所雷同,那么這項論證是否與PPP項目的實施方案劃等號呢?

答案是否定的。1098號文中明確提出,實行審批制管理的PPP項目,在可行性研究報告審批通過后,方可開展PPP實施方案審查、社會資本遴選等后續工作。實行核準制的PPP項目,應在核準的同時或單獨開展可行性論證和審查。實行備案制的PPP項目,應單獨開展可行性論證和審查。

因此,這項全新的論證,無疑是把項目是否能夠以PPP模式實施的決定權,拉回了發改委,PPP項目的管轄權再度向發改委傾斜。

二、項目決策程序收緊帶來的影響

除了新提出的論證,1098號文還對PPP項目的決策程序提出了新的要求:PPP項目要嚴格執行《政府投資條例》、《企業投資項目核準和備案管理條例》,依法依規履行審批、核準、備案程序。采取政府資本金注入方式的PPP項目,按照《政府投資條例》規定,實行審批制。列入《政府核準的投資項目目錄》的企業投資項目,按照《企業投資項目核準和備案管理條例》規定,實行核準制。對于實行備案制的企業投資項目,擬采用PPP模式的,要嚴格論證項目可行性和PPP模式必要性;并且,未依法依規履行審批、核準、備案及可行性論證和審查程序的PPP項目,為不規范項目,不得開工建設。不得以實施方案審查等任何形式規避或替代項目審批、核準、備案,以及可行性論證和審查程序。

如此之嚴格的決策程序,無疑將對PPP項目的前期工作提出更高的要求,且延長前期準備工作的工期,這對地方基建項目的影響是很大的。在如此嚴格的要求之前,許多介于可用PPP模式與不采用PPP模式的項目,無疑會放棄繁瑣的程序要求,選擇其他更為簡易、快速的運作模式。

三、實施方案,究竟由誰審核

此外,1098號文還提出了嚴格實施方案審核,依法依規遴選社會資本;加強對PPP項目實施方案的審核,通過實施方案審核的PPP項目,方可開展社會資本遴選。鼓勵各地建立PPP項目實施方案聯審機制,各級發展改革部門要嚴格審查實施方案主要內容是否與經批復的可行性研究報告、項目核準文件、備案信息相一致。

也就是說,實施方案的審核權,未來將歸發改委與財政部共同管轄,兩大部委同時點頭,項目才能以PPP模式進行。不過,國內已有數處省級建立了發改與財政的聯審體系,但還未建立此機制的省份,未來的內部協調,可能還是需要花費一定的時間去建立。

四、再次重提的資本金制度規定

近年來,嚴查PPP項目資本金的文件層出不窮,最新發布的1098號文顯然也不例外。但是1098號文畢竟是發改委發布的文件,主要針對的還是地方政府行為,要求PPP項目的融資方式和資金來源應符合防范化解地方政府隱性債務風險的相關規定。不得通過約定回購投資本金、承諾保底收益等方式違法違規變相增加地方政府隱性債務,嚴防地方政府債務風險。

對于如何界定PPP項目的資本金是否屬于自有資金,仍然沒有太具體的說法,只有一句模糊的“投資項目資本金對投資項目來說是非債務性資金”。

五、PPP項目誰來監管?怎么監管?

在1098號文中,發改委還提出:依法依規將所有PPP項目納入全國投資項目在線審批監管平臺統一管理,依托在線平臺建立全國PPP項目信息監測服務平臺。也就是說未來所有的PPP項目,既要納入財政部的PPP綜合信息平臺,又需要納入發改委的全國PPP項目信息監測服務平臺。那么PPP項目究竟誰來監管呢?怎么監管?

答案是令人無奈的,在PPP條例出臺前,所有的PPP項目依然需要面對兩重監管,盡管監管的方向略有不同。發改委的全國PPP項目信息監測服務平臺偏向監管項目審批、政府投資、招投標、施工竣工等;而財政部等偏向績效考核、財政支付等方向。但是總體來說,似乎發改委的監管平臺,對項目公司的總體運行,有更強的監督與管轄。

六、結語

1098號文的發布,令PPP市場有喜有憂。喜的是,PPP模式總體走上正軌,而憂的是PPP條例始終難產、再度陷入兩大部委的雙重管理。至于PPP模式究竟是否能夠再次煥發新的生機,我們就拭目以待國務院、財政部的后續政策吧。

2019年是政策大年,即使具體項目仍然波瀾不驚,但是這些新的政策,對未來的影響無疑是巨大的,深遠的。

發布人:PPP服務平臺
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