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【年會實錄】圓桌論壇一:PPP項目投資決策及投后管理(下)

PPP服務平臺 248 2019年10月12日
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由中國投資協會主辦、上海城建投資發展有限公司承辦的“2019年政府和社會資本合作(PPP)年會” 9月7日在上海隆重召開。本次年會的主題為“立足規范 創新踐約--共謀PPP高質量發展”。PPP服務平臺作為官方網站,對年會進行全程報道。本文為年會圓桌論壇(一)內容實錄(下)篇,論壇主題為“PPP項目投資決策及投后管理”,主持人為劉志堅,由陳民做引導發言,張燎、楊武廠、趙國華、潘敬峰等專家參與討論。(圓桌論壇精彩,請點擊圓桌論壇一:PPP項目投資決策及投后管理(上)圓桌論壇一:PPP項目投資決策及投后管理(中)

劉志堅(清華大學PPP研究中心主任助理、行業發展部部長):我聽下來最重要的還是投資人和政府的博弈,另外趙老師也著重提出咨詢公司也有責任,所以請咨詢公司的陳總講一講。

陳民(北京榮邦瑞明投資管理有限責任公司總經理):剛才用了一個詞叫“博弈”,我做過很多顧問,對博弈這個事感受越來越深,從博弈角度來講講我的感受。博弈可以從兩個角度來講,一個是誰強誰弱,一個是誰主動誰被動。從強弱角度來講,我的感受是絕大部分情況下還是政府相對強勢,企業比較弱勢。但在主動和被動的層面上,投前和投后兩個階段是不一樣的。

在投前階段,為什么政府是強勢的?前面講方法論的時候講到有兩類項目比較多,雞肋型和羊蝎子型。雞肋型項目里,政府是強勢的,因為政府是資源方,特別是一些相對比較發達地區的政府,有很多企業去找,所以他給出條件非常苛刻,會講現在有七八家企業都在追著我要這個項目,這個條件你不接受就別投,所以企業為了拿到項目,就咬著牙把這個項目拍下來了,利潤非常非常薄,這種情況非常常見。

而在羊蝎子項目,雖然政府給出的收益率水平看起來比較高,但是政府不太接受非常詳細的合同約束,合同里面很多條件沒說清楚,我們經常在企業投標之前跟政府去做溝通,招標里1-5這些事沒說清楚,能不能解釋一下?但是經常收到政府代理機構的回復就是一句話,以招標文件為準,導致企業去投標的時候,也只能咬咬牙,這事不行以后再說,如果都不能實現保本再退出來。

所以多數情況下,政府作為資源掌握的主體,處在強勢的地位上。在投前階段,企業被動情況比較多,前期企業的被動導致了后期投后管理的時候企業就變成了一個主動方。

我經常幫企業做合同執行和履約咨詢管理,發現往往前期很多條件不說清楚。拋開政府的主觀因素,PPP項目在政府的投資管理體系里屬于輔助地位,大部分項目還是以政府投資為主。政府部門常規的工作職責里面,這些體系都是按照政府投資、政府管理制定的。絕大部分政府部門里面,不管是實施機構還是管理部門,并沒有專門PPP項目管理的職責,為了做PPP項目,可能臨時組建了一個小班子做這件事情,但是在長期的合同履約上,沒有專門部門或崗位去做這件事情。

合同簽完以后,政府經辦人并不清楚具體條款,如果企業不提醒政府,政府沒有主動履約的意識,所以企業不得不主動提醒政府,包括現在的績效考核。

績效考核這個事很重要,但是應該跟政府的常規工作相銜接,因為政府的項目建設各個行業都在出常規的標準,PPP的履約和服務應該跟這些規制相銜接,其實大部分都已經解決了,不需要定單獨的績效標準。

我們現在做的投后管理,如果講博弈的話,仍然是政府相對強勢一點。企業在投后管理方面是不敢得罪政府的,哪怕政府有時候付錢遲了,也不敢停止服務,因為他做的服務都是跟公共利益掛鉤的,比如說污水不處理,管道直接排出去了,那企業馬上就要被政府問責,如果你停止提供交通運輸的服務,老百姓要上訪了,所以公共服務企業不敢停。

同時,企業也不敢得罪金融機構。政府沒給我錢,我就不還金融機構錢了,這也不行。因此在投后管理實際過程中,對企業的管理提出了比較高的要求。

所以從理想的角度來講,從最初項目合同設計時就應該寫清楚這些條件,并且盡量跟政府的常規管理相銜接。總體來說,企業在前期投資決策階段被動情況比較多,在投后管理階段,需要主動做好合作關系管理、投資環境管理和項目條件落實的管理,這就是我們這個階段的現狀。我覺得咨詢機構也是需要改進的,因為咨詢機構前期做的考核條件,決定了后期這個事到底怎么執行,現在很多的咨詢機構只做過前期工作,沒做過后面項目執行的事,他不知道前面寫進合同的東西后面到底是怎么執行的,跟執行有沒有脫節,這是現在普遍的問題,所以在整個鏈條上我們都需要進一步提升我們的工作。

劉志堅(清華大學PPP研究中心主任助理、行業發展部部長):我們這個環節還有10分鐘,剩下的交給各位嘉賓。不管是投前決策還是投后管理,問題是比較聚焦的——融資難、合規、風控、履約。我們的目標是回報,政府和投資人對項目回報的訴求是有沖突的,我們怎么在沖突當中實現一個平衡,達到一個共贏,這是落腳點,下面請嘉賓講一下這個觀點。

張燎(上海濟邦投資咨詢有限公司董事長):今天的題目叫做投后管理,稍微放開一下,在項目進入執行階段后,PPP各參與方應該說有三個視角,分別是政府視角、社會資本視角還有金融機構視角。投后管理通常是社會資本視角,為了和政府視角區別,我在我們公司內部要求同事們把政府方實施意見的管理叫做履約管理,投資方的視角叫投后管理,這里面的內容跟政府會有不同。

金融機構的視角是市場上關心的比較少的,我也了解了些金融機構,基本上沒有采用一些比較常規的手段來進行融資管理,還是“放大羊”。

目前來看,從實施階段的管理來說,投資方的管理應該是最到位的,但并不是說他們沒有問題。第二是政府方視角,政府現在開始重視,所以能看到現在政府招PPP項目的履約咨詢的標越來越多,并且有些已經開始在做了,但是怎么做,如何做好,也是一個問題。第三個就是融后管理,融資之后的管理是三個條件中最薄弱的,基本上金融機構沒有想融資之后還要花成本,或者要求融資方買單進行貸后的管理。

但是我們前兩天給成都自來水六廠做項目后評估的時候發現,他們扎扎實實就請了幾類機構一直進行項目融資的管理。投資人對投后管理比較重視,政府方第二,金融機構最薄弱,這是實施階段管理當中需要關注的現狀和問題。

楊武廠(上海城建投資發展有限公司黨委副書記、總經理):前面劉主任講的很有意思——政府和社會資本方的博弈。PPP是政府和社會資本方的合作,但是提到博弈大家都很有共鳴,說明的確是一個現實。

從投后管理角度我想重點談一下社會資本方怎么跟政府方進行合作。不知道今天政府方來的代表多不多,我覺得社會資本方一定想和政府方坐在一起,把投后管理和政府責任之間的劃分更清晰。有些問題是前面已經談到過的,我認為在招投標階段,政府利用社會資本方之間的博弈,來獲取他的最大利益,我覺得這是可以理解的。

但是到了投后管理階段,如果政府還是想跟社會資本方博弈,那會是兩敗俱傷。從這個角度,我們可以形成一套機制。我原來做項目的時候有一套機制蠻有意思,組建了一個勢能協調小組,一開始我們覺得這個勢能協調小組很奇怪,但后來這個事情協調不下去了。我們在制定合同條約的時候提到,因為勢能協調小組協調影響時間,不記入到工期里面去。這個可能對三方都有動力,更能夠把勢能小組協調的時間壓下來。后來這條實行下來我們做得很好,很多的問題原來在合同里面沒有談清楚的問題,都非常順利地解決了。

所以,我們確實可以探索更好的路子來解決問題,我也建議第三方咨詢機構可以在這當中做更多的文章,因為一開始做PPP實施方案的時候,就有第三方咨詢機構在,所以第三方咨詢機構在保持專業性和公正性的同時,是不是可以在全過程參與項目。出了問題以后,作為專業機構幫政府和社會資本方進行協調也好、仲裁也好,這樣就會減少博弈,會讓合作順利的實施下去。

曹老師也講過,我們可能更多想通過法律法規解決這些問題,但是法律法規并不能解決很多個體問題,因為法律法規是多方博弈的結果。能不能參與方大家一起,各自把自己的角色往前推一把,特別是第三方咨詢機構,甚至是不是可以考慮成立專業的仲裁機構,從這個角度上對那些個案用比較快速、高效、專業的方法解決,那PPP規范下來肯定是越做越好,PPP真正的優勢才能發揮出來。

趙國華(上海交通大學PPP研究中心咨詢部主任):投前重在選擇,投后重在履約和博弈的管理。

潘敬峰(國家發改委PPP專家、財政部PPP專家):博弈就如同下棋,它的最高境界是以和為貴、和氣生財。平衡和均衡的關鍵是實現PPP項目自身的現金流平緩、有效、盈余,通過回報率、預決算審計、資本金到位、運營績效考核打分、退出方式和結構等等實現共贏。

陳民(北京榮邦瑞明投資管理有限責任公司總經理):不忘初心、秉承理想、接受現實、力爭最優,謝謝大家。

發布人:PPP服務平臺
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