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【年會實錄】圓桌論壇一:PPP項目投資決策及投后管理(中)

PPP服務平臺 611 2019年10月11日
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由中國投資協會主辦、上海城建投資發展有限公司承辦的“2019年政府和社會資本合作(PPP)年會” 9月7日在上海隆重召開。本次年會的主題為“立足規范 創新踐約--共謀PPP高質量發展”。PPP服務平臺作為官方網站,對年會進行全程報道。本文為年會圓桌論壇(一)內容實錄(中)篇,論壇主題為“PPP項目投資決策及投后管理”,主持人為劉志堅,由陳民做引導發言,張燎、楊武廠、趙國華、潘敬峰等專家參與討論。(圓桌論壇精彩,點擊圓桌論壇一:PPP項目投資決策及投后管理(上)圓桌論壇一:PPP項目投資決策及投后管理(下)

劉志堅(清華大學PPP研究中心主任助理、行業發展部部長):國企和民企有一個明顯的區別,國企考慮的角度更全面,民企對風險則非常敏感。咱們請張總談一下對國企、民企有沒有什么建議?

張燎(上海濟邦投資咨詢有限公司董事長):首先非常感謝主辦方的邀請,也感謝大家周末時間來聽我們嘮叨,我們也講點干貨。

首先第一個觀點,我覺得PPP目前處于比較好的、可持續的狀態。過去幾年發展是快了一些,大家都逐漸意識到了,共識也越來越多。2017年年底剛剛調整的時候,大家覺得是起飛變平飛,后來大家發現降下來了。我覺得降下來的好。每年六、七千個的項目流顯然是太多了。每年有幾百個到一千個新增項目,可能是比較正常的、能夠保證策劃品質、運作和投資管理的項目流。對比國內基建項目里面的規模和比例,我認為這樣的規模是合理的。目前的交易流就是比較健康的、可持續的交易流。大家不要覺得天塌下來了,市場一下子進入冬天。其實對于明智的投資人來說,現在可能是一個更好的環境,能夠更冷靜的挑選項目,能夠和政府相對比較平等博弈的一個環境。這是我的第一個觀點。

再有,關于PPP項目投資決策和投后管理。我先談投資決策。根據我們對現在市場上主流的PPP投資方尤其是以承包商為主的PPP社會資本的調研、訪談,我看到了一些成功的例子,也看到了掉到坑里去的慘痛教訓。比如某個工程局投了大大小小50多個PPP項目,有30多個都因為這樣那樣的原因沒有完成融資。

過去的這段時間,大家對于PPP投資管控也是摸著石頭過河。剛才陳總提了兩維四象限,把各類項目和投資區域的特點做了一個區分,我覺得還是很有啟發性的。根據我們的研究和實踐來看,大概三個方面是投資決策里面很關鍵的,第一就是合規性,第二是可融資性,第三是投資收益。

第一,合規性這個問題毫無疑問,如果大家過去不太重視合規性,過去兩年時間的政策波動也用教訓讓大家意識到合規性管理的重要性。現在大家都意識到了入庫的重要性,由于政策的變化太過頻繁,入庫也變得難以管控。甚至還有土地的規范性,特別是項目用地土地供應的規范性,也會影響到我們對項目整體的判斷。

比如說有一個垃圾焚燒項目,就是因為投資方對政府供地這方面的評估過于信任政府,結果拿到項目之后,融資沒問題,卻碰到老百姓抗議,項目一直拖了兩年多沒開工。因為當時土地供應的手續就沒有辦完,PPP項目就招標了。林林總總合規的風險,是我們投資項目首先要排除的,我認為這可以說是一個否決性標準的條件。

第二就是可融資性。50多個項目30多個沒有完成融資,過去在PPP熱潮的時候,我們認為融資不是問題,就是找哪家的問題,用什么代價的問題。現在,我們才意識到融資必須放在前面,放在項目決策之前,納入整個投資決策的平臺業務。這個變化也是最近一年多大家深切感悟到的,當然可融資性如何去評判,我相信吳主任早上已經有精辟的論述。我認為合規性和可融資性是投資決策中可以作為否決性條件的,如果達不到,這個項目就不要談了。

第三點是投資收益。咱們投資項目得賺錢,投資要有回報,而且要有足夠高的回報來覆蓋我們的資本成本和利潤訴求。在這一點上,我們國內PPP項目投資回報的管理出現的問題是回報率太低。

這里有幾方面的原因,首先有些省份出專報,說我們這個地方的投資收益率只有6點幾,有些數據公司做統計分析報告,也說投資收益率平均就6點幾,不超過7,大家很高興,這些數據散播到市場上會引起誤導,政府認為給你7.5已經很高了,但是大家沒有意識到20多年長期的投資,中間有那么多的風險,它的風險溢價降下去,投資回報率才這么一點,肯定是不正常,要么是作假,里面藏了好多成本,把成本虛高了,但是對于不懂財務、金融的領導來說就是被誤導了,這是一個方面,回報率過低。

另外,還有一個趨勢,投資人沒有考慮很多額外風險,我們曾經在華北幫助一個外商投一個海水淡化項目,做外方投資方顧問,財務模型里面把跨境投資主權風險的保險成本扎扎實實放進去,他投的是世行下面專門的主權投資風險,費率很高,但一定要放在模型里面去。

風險考慮不足,我們就會認為成本便宜,就像環保項目一樣,同樣我們投資收益率也是如此,所以這三個要素,合規、可融資性我覺得是首先要考量的,第三個投資回報率過低,這使得我們的投資方沒有得到公允的、合理的回報,使得我們的投資事業不可持續,這是急需改變的問題。

劉志堅(清華大學PPP研究中心主任助理、行業發展部部長):謝謝張總,講的非常好,我個人的體會就是一定要尊重投融資的基本邏輯,特別是基礎設施項目的一些基本邏輯。當然PPP項目也有特殊性,特別是在中國,投后管理這一塊投資人角度面臨著和政府的博弈,同時也面臨著跟市場、金融機構的博弈,這方面我們就想請趙國華老師和陳民總聊一下,投后管理還有績效考核這個挑戰,這兩個方面給投資人,包括政府有什么樣的建議?

趙國華(上海交通大學PPP研究中心咨詢部主任):各位專家大家好,我來自上海交通大學PPP研究中心,我們中心還是以研究為主,項目咨詢為輔,但是我們的宗旨是以咨詢促進研究。

今天這個話題特別有新意。一個項目怎么定義?根據2014年113號文件,項目分為五個階段,項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交等等,展開以后會有三個小節點,每個部門在每個階段怎么參與,但是我覺得那個過程更多的是指導政府怎么合規的去操作,在什么階段由什么部門去介入操作。我覺得今天的創新就是非常簡潔明了,直接點出投資人的角度,無非是兩個角度,投前決策和投后管理。

剛才很多專家談了投前決策的要點,包括陳民專家用大數據對整個項目做分析,前期的營商環境、項目價值,包括張總提到的關于回報率、風險控制等等,我覺得非常好,把整個項目投前應該考慮哪些因素做了非常詳細的介紹。

我最近在關注投后管理這一塊,我本身也在做關于管理和績效的課題,接下來我談的主要是結合我上半年跟財政部PPP中心下面一個部門合作,考察了5個省市的生態治理項目的感觸。我們從外部的宣傳和影響力,篩選了大概幾十個項目。這些項目宣傳的非常好,基本上看不到負面的東西,但在項目現場,我們與資本方、銀行包括關注這個項目的專家、咨詢機構進行了多次的座談,結果發現可能沒有外面宣傳的那么好。

從我個人的經驗來說,投后管理要更關注五個方面:

第一塊是產出的管理。我們要關注真正體現出產品的質量和服務的質量。在質量產出標準這一塊,很多項目千篇一律,行業的甄別性不夠,在每個行業應該產出什么不是很明確,如果質量產出不行的話,在績效評價里面這一塊分數是非常低的。

第二就是產出的效率。如果說產出質量可以認為是產出效益,那么產出凈度可以說是產出效率。我覺得效益和效率是兩個最基本的指標,是我們應該非常關注的。無論是社會資本方還是政府,在這兩個問題上都不會有太大的爭議。

第三就是合同的履約管理。今天上午顏總講的非常好,履約是很重要的事情,這是誠信問題。我調研了一個示范項目,外界宣傳的非常好,但是這個項目早就該進入運營期了,還一直卡在竣工結算的階段。政府方說的非常好,我們給派了監理、質量監督部門進行管理,但是我們跟社會資本方溝通后,發現不是那回事。

在履約過程中,合同已經簽署了,比如這個項目投資是9個億的基建成本,政府在過程當中干預性特別強,他說水質基本上凈化的差不多了,一看效果還不錯,其他工藝就不要加了,一下子就把整個項目從9個億收縮到5個億。政府在整個過程中單方面改動邊界條件,從社會資本方角度來說,當時做項目測算是根據9個億來的,但是實際中政府并不是很履約。這種情況,我想其他項目可能也有很多。

按照現在國家的工程管理,監理到底要不要還是有爭議的。政府為了對項目進行所謂的管控就強行的給大家加了各種考核措施,搞的他們不是很開心,因為這都不是合同里約定的,所以我覺得履約是一個非常重要的管理。

第四是SPV公司本身的治理。PPP要高質量發展,高效的SPV公司的治理是非常關鍵的。SPV不僅是有技術有運營能力,更重要的是它的治理結構,但是我們現在發現SPV公司有點形同虛設。

我們調研了解到,SPV公司治理的內容就是企業的人、財務是不是完善。我們發現,所謂人也是有名字,但是從來沒見過,公司也沒有開過例會,包括整個公司財務的臺帳也就是對一下,當然也沒有對于資產的管理。后來我們了解到,這個方面是政府績效考核的基本內容,SPV公司的治理要上去,基本的公司治理架構要有。

我們高校作為第三方對項目進行深層管理,這里面不僅僅有項目公司、社會資本方的問題,也有很多政府方的問題。我們看到很多政府答應的資本金沒按期注入,派的代表也不來,塞了一堆人給我們,用也不好用。SPV公司治理的問題也是非常大的,如果SPV公司都不行,那么在項目質量、進度、效率這些方面只靠幾十年結構化操作,我覺得也是非常麻煩的。

第五就是風險控制。在整個項目的運營和執行過程中,我們會提及風控。既然是投后管理,就說明這個項目已經進入了執行階段,那么它的風控在哪里?我覺得風險識別和風險分配很在投前就要明確,社會資本方的責任、政府的責任,包括咨詢公司也有責任。

風控的意義是在執行層面更好地處理意外情況。比如說有一個項目做得好好的,利奇馬來了沖擊非常大,這就是不可抗力。然后政府和社會資本也在扯皮,風險控制和應急處理他們也沒有完全考慮好。

投后管理有五個比較主要的方面,第一是質量,就是我們產出的效益;第二就是產出效率,這兩塊是最基本的,所以大家重視度比較高的,在履約管理和項目公司管理這一塊大家比較薄弱,其實這兩塊也是重點,我覺得未來在投后這一塊,履約和SPV的治理肯定要加強。

風控不僅僅在投后階段,投前應該更加重視。

再談績效管理。績效管理和投后管理很多地方是不謀而合的,國家也出臺了執行辦法,前段時間還開了專項論壇,我們主要考慮管理的維度、方法。從我本人來說,因為參與PPP項目的利益方比較多,政府、社會投方等,政府只是一個宏觀的概念,我們在做績效管理評價標準的時候,還是應該從各個利益方的角度著手。現在有很多績效考核都是政府拍腦袋做的,完全站在政府的角度,要么就是社會資本方跟咨詢公司有勾兌,完全站在社會資本方,這都是比較偏頗的。

我們現在提倡一個概念,利益相關方多目標、多層次建立一個績效管理體系,在績效管理的同時,把我們剛才提到的這幾個維度都能考慮齊全,這樣在投后管理、項目管理過程中,我們才能更加精準化管理。PPP經過五年的發展進入了一個高質量的平穩發展期,最重要的就是精準化管理和精細化管理,投后管理最核心的是如何抓好精準化管理這個點。

發布人:PPP服務平臺
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